Такой закон дал бы толчок для развития национального лесного законодательства и формирования совершенной системы инструментов лесной политики.
В этом документе, подготовлен Синякевич И.М. (Профессором, доктором экономических наук), Соловия И.П. (Доцент, кандидат сельскохозяйственных наук) и Холявко В.З. (Ассистент), сделан анализ лесной политики Украины, на основе которого подготовлен проект Закона Украины "Национальная лесная политика.
Проект Закона Украины "Национальная лесная политика", а также проект "Лесного кодекса Украины", подготовленный кафедрой экономики и менеджмента лесных предприятий Украинского государственного лесотехнического университета под руководством проф. Синякевич И.М., подготовлен с учетом теории и практики устойчивого управления лесами и на основе научных исследований, выполненных по заказу Министерства образования и науки Украины в рамках таких госбюджетных научных тем: ДБ - 25.05. - 2000 "Концепция формирования инструментов экополитики" (№ госрегистрации 0100U000952); ДБ 08.25 - 10.03 "Концепция лесной политики Украины" (№ госрегистрации 0103U000080).
Авторы проекта Закона Украины "Национальная лесная политика" и проекта "Лесной кодекс Украины" считают, что эти два проекта законов следует рассматривать в Верховной Раде Украины в пакете.
Политические аспекты лесного законодательства Украины
После провозглашения независимости Украины лесное хозяйство развивалось на основе лесной политики теоретические и правовые основы которой были заложены в советские времена. Основы этой политики мало изменились с принятием Верховной Радой Украины "Лесной кодекс Украины" (1994). Консервативная система управления лесным хозяйством продолжала сдерживать развитие лесопользования на основе рыночной экономики. Вместе с тем, в годы независимости Украины она сыграла частично конструктивную роль, поскольку сохранила леса от тотального уничтожения на первом этапе неконтролируемой приватизации и способствовала экономическому росту лесного сектора, несмотря на негативные последствия приватизации деревообрабатывающего производства комплексных лесных предприятий.
По действующим "Лесным кодексом Украины" (1994) леса Украины является государственной собственностью. "Земельный кодекс Украины" провозглашает, что земли в Украине могут быть в государственной, коммунальной и частной собственности. Соответственно, и леса могут быть государственными, коммунальными и частными.
Анализ мирового опыта ведения лесного хозяйства свидетельствует о том, что Украине не стоит спешить с трансформацией государственной формы собственности на леса. Существенная трансформация государственной формы собственности на леса приводит к негативным экологическим и экономическим последствиям и нарушения устойчивого управления лесами. Украина в законодательном порядке должна закрепить приоритет за государственной формой собственности на леса. В частную собственность целесообразно передавать участки, площадь которых не более 5 га, которые отделены от контуров лесных массивов и прилегающих к фермерских хозяйств.
Опыт центральноевропейских стран по реституции (возвращения прежним владельцам) и приватизации лесов убедительно свидетельствует, что процессы приватизации лесов должно предшествовать создание соответствующих институтов, способных предоставлять частным лисовласникам соответствующие услуги, консультации и осуществлять надлежащий контроль за ведением лесного хозяйства.
Стоит обратить внимание на то, что национальная лесная политика Украины прогосударственная (т.е., направленной только на поддержку государственных лесов и дискриминационной относительно других форм собственности на леса. Мировой опыт свидетельствует о том, что национальная лесная политика бывает успешной только тогда, когда она предусматривает поддержку лесов всех форм собственности. Общеизвестным является также то, что в государственных лесах лесной менеджмент лучше поддерживает общественные функции, чем в частных. Вместе с тем он более прибыльный в частных лесах.
Непрерывное право государственной собственности на леса в Украине реализуется через Советы народных депутатов различных уровней и другие органы власти крайне неэффективно. Общепризнанные в мире принципы устойчивого управления лесами законодательно не закреплены и не являются обязательными для лесопользователей.
Некоторые позитивные сдвиги в национальной лесной политике и лесном хозяйстве
Обращаем внимание на то, что лесное хозяйство Украины и национальная лесная политика недостаточно эффективны. Но вместе с недостатками и упущениями, связанные с административно-командными методами хозяйствования и преступностью, необходимо видеть и позитивные сдвиги, обусловленные работой лесоводов многих поколений. К таким положительным сдвигам можно отнести то, что Украина присоединилась к панъевропейского процесса по сохранению и защите лесов. Налаживается сотрудничество с зарубежными научными и учебными заведениями в рамках многих международных проектов с участием Украинского государственного лесотехнического университета, Национального аграрного университета и научно-исследовательских институтов Государственного комитета лесного хозяйства Украины. Государственным комитетом лесного хозяйства Украины подписаны меморандумы о сотрудничестве в сфере лесного хозяйства и науки с лесными службами Австрии, Российской Федерации и Словакии.
В Украине возросло количество заповедников и национальных парков. За период с 1990 по 2001 год их количество увеличилось с 21 до 32, а площадь - на 563,8 тыс. га. Площадь покрытых лесной растительностью земель за последние 30 лет выросла на 1,6 млн. га, а запас древесины в лесах увеличился на 1 млрд.м3, т.е. в 2,3 раза.
С 1989 года в Украине вводится система мониторинга лесов, которая действует в 14 областях Украины. Система мониторинга осуществляется Научно-исследовательским институтом лесного хозяйства и агромелиорации с соблюдением европейских принципов ИСР Forest и сочетанием с американской программой Forest Health Monitoring (FHM).
В Украине под влиянием эрозии находятся около 15 млн. га земель, что связано с высокой розореннистю сельскохозяйственных угодий. Только за последние 5 лет предприятиями Государственного комитета лесного хозяйства создано 37 тыс. га противоэрозионных насаждений и 5 тыс. га полезащитных лесных полос.
Анализ экологических аспектов лесной политики
На протяжении двадцатого столетия в лесном хозяйстве Украины проводилась лесная политика, направленную на создание неустойчивых и бедных на биоразнообразие лесных культур. Негативные последствия такой политики наблюдаются во всех регионах Украины. Особенно они ощущаются на территории Карпат, где оккупационные австрийские власти еще в девятнадцатом веке заменила местные смешанные устойчивые древостой на неустойчивые еловые монокультуры. Эта практика лесовыращивания не изменилась и в двадцатом веке. Не улучшилась она и в годы независимости Украины в связи с неудовлетворительным финансированием лесного хозяйства. Неустойчивые чистые ельники, с их поверхностной корневой системой, сменившие коренным лиственным насаждениям, стали основным фактором экологической нестабильности лесной экосистемы Карпат. Негативных антропогенных воздействий понесли леса Полесья. Нестабильность лесных экосистем Полесья связана с мелиорацией лесных земель, нарушением гидрологического режима, загрязнением окружающей среды и Чернобыльской катастрофой.
Ситуация в лесном хозяйстве в последние десять лет усложнилась в связи с ростом самовольных рубок, лесных пожаров и неудовлетворительным финансированием лесного хозяйства. В результате масштабных мелиоративных работ, которые проведены на территории Западного Полесья, значительно снизился уровень грунтовых вод в этом регионе и ухудшилась пожарная безопасность.
Растут убытки от лесных пожаров. Так, в 1998 г. они составляли 4,5 млн. гривен, 2001 г. - 6,2 млн. грн. Продолжает уменьшаться площадь лесов, охваченная авиационной охраной.
Растет уничтожения лесов лесохозяйственными рубками. В 2001 году с 12,0 млн.м3 заготовленной древесины рубками главного пользования срублено всего 5,5 млн.м3 (46 процентов).
В лесах Украины уменьшилось количество наиболее ценных копытных животных (в 1990 году их было 254600, 2001 году - 177300).
Ежегодные объемы естественного возобновления составляют лишь 5 тыс. га, что составляет 21% от общих объемов лесовосстановления. По этому показателю Украина значительно уступает европейским странам, залеснения лесных земель осуществляют главным образом путем содействия естественному возобновлению.
За последнее десятилетие существенно снизились объемы полезащитных лесовосстановления (с 4,5 тыс. га в 1990 году до 380 га в 1999).
В результате неудовлетворительной экологической и лесной политики ухудшилась структура украинских лесов. Культурные и порослевые леса в Украине составляют соответственно 45,6 и 18,7 процентов.
В результате уничтожения лесов Украины после Второй мировой войны сложилась неудовлетворительная возрастная структура лесов. В Украине молодняки составляют 32%, средневековые насаждения - 44%, Приспе вающие и спелые - 13% и 11%. Фактический запас древесины наиболее ценных древесных пород в возрасте спелости составляет не более 50 процентов потенциальной. Рубками ухода за лесом, санитарно-выборочными и другими лесохозяйственными рубками выбирается около 50 процентов древесного запаса. Лесохозяйственные рубки постепенно трансформируются в промышленную заготовку наиболее продуктивных деревьев в ущерб потенциальной продуктивности лесов.
Статистическая информация о лесном фонде Украины свидетельствует о снижении средней полноты лесных насаждений и доли високоповнотних насаждений.
Национальная лесная политика недостаточно учитывает то, что экологические условия лесопользования существенно изменились в связи с глобальными экологическими изменениями, произошедшими под влиянием деградации окружающей среды. В Украине не ведутся масштабные научные исследования изменений в лесных экосистемах на генетическом уровне, которые происходят под влиянием глобальных климатических изменений и загрязнения окружающей среды.
В результате превалирования сплошных рубок главного пользования и культурного воспроизводства лесных ресурсов возросла доля хвойных лесов, которая является неустойчивой и уязвимой. Они все интенсивнее деградируют под влиянием глобального и регионального загрязнения окружающей среды и глобальных изменений климата.
Анализ прозрачности и открытости лесной политики
На современную лесную политику Украины почти не влияют общественные природоохранные организации, местное население и потребители продукции лесного хозяйства. Информация о состоянии охраны, воспроизводства и использования лесных ресурсов недостаточно прозрачной. Местное население и общественные организации не буруть участия в планировании лесопользования.
На протяжении лет независимости Украина не смогла разработать концепцию лесной политики, которая была бы согласована со всеми заинтересованными сторонами (потребителями продукции лесного хозяйства, представителями образования и науки, общественными природоохранными организациями и местными органами власти), как это предусмотрено резолюциями Международной конференции ООН (Рио-де -Жанейро, 1992) и Лиссабонской конференцией министров Европейских стран (1998), признанные Украиной. Наблюдается существенное отставание Украины от других стран Центральной и Восточной Европы, в законодательном порядке утвердили национальную лесную политику и стратегию его реализации.
Несмотря на существенные региональные эколого-экономические различия в лесопользования на территории Карпат, Крыма, Полесья, Лесостепи и Степи, в Украине отсутствует концепция региональной лесной политики, которая бы учитывала экологические, экономические и социальные условия лесопользования в отдельных регионах.
В условиях отсутствия концепции национальной лесной политики, утвержденной Верховной Радой Украины, и при наличии устаревшего Лесного кодекса Украины (советского по содержанию), в Украине ведутся недостаточно открытые переговоры о передаче в аренду иностранным партнерам лесов Карпат с целью интенсивного лесопользования в экологически уязвимом регионе, леса которого выполняют важные рекреационные, защитные, охранные, водорегулирующих и другие полезные общественные функции. Такая лесная политика стала угрозой национальным интересам Украины. Она, кроме того, противоречит духу Конвенции об охране окружающей среды Карпат (Киев, 2003).
Анализ экономических аспектов лесной политики
В Украине недостаточно эффективные экономические инструменты лесной политики. Это хорошо прослеживается на примере Постановления Кабинета Министров Украины от 29 апреля 2002 № 581 "Об утверждении Государственной программы" Леса Украины "на 2002-2015 годы", в п. 3 которой гласит: "Министерству экономики и по вопросам европейской интеграции, Министерству финансов при формировании проектов Государственного бюджета Украины учитывать, начиная с 2003 года, расходы на выполнение Программы в пределах реальных возможностей бюджета. Этот пункт Постановления свидетельствует о неопределенности Кабину Министров Украины относительно финансирования Государственной программы "Леса Украины" и сводит на нет ее государственное значение как инструмента национальной лесной политики Украины. Вместе с тем, этот государственный документ свидетельствует о низком уровне лесной политики в целом.
Несовершенными являются корневые платежи за древесину, которые в Украине выполняют главным образом фискальную функцию вопреки мировой двухсотлетний практике использования этого инструмента лесной политики как цены на продукцию лесовыращивания.
В лесном хозяйстве Украины сложился неблагоприятный инвестиционный климат, который связан с несовершенными инструментами лесной политики, правового поля, коррумпированностью в сфере экономики; недостаточной прозрачностью и доступностью информации об инвестиционных проектах, спецификой лесохозяйственного производства и многофункциональный назначению лесов.
Национальная лесная политика Украины характеризуется жесткой формализацией норм и правил лесопользования, что негативно отражается на эффективности лесного менеджмента. Назрела объективная необходимость их пересмотра, поскольку во многих случаях они не позволяют принимать в лесном менеджменте эффективные решения.
В Украине до сих пор не внедрена национальная система экологической сертификации лесов. В этой связи можно ожидать, что национальные производители продукции из древесины и экспортеры круглых лесоматериалов будут в будущем сталкиваться с проблемами, которые связаны с выходом на международные рынки продукции.
В Украине, которая характеризуется низкой лесистостью территории (15,6%) и дефицитом лесных ресурсов, наблюдается негативная тенденция наращивания экспорта круглых лесоматериалов, которая становится угрозой для развития национальной деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности. Решение этой проблемы должно осуществляться не с помощью запрещенных средств, а путем использования рыночных инструментов лесной политики и с учетом как интересов лесного хозяйства, так и национальных потребителей круглых лесоматериалов.
Национальная лесная политика должна предусматривать комплексную поддержку лесного сектора экономики (лесного хозяйства, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности) и способствовать интеграции его отдельных отраслей между собой и другими отраслями национальной экономики.
Функции, которые выполняет Государственный комитет лесного хозяйства Украины, не согласуется с антимонопольными принципами. Лесная политика Украины должна быть направлена на разграничение функций управления, которые возложены на Государственный комитет лесного хозяйства Украины, на основах антимонопольных принципов. Для управления государственными предприятиями, которые занимаются охраной, воспроизводством и использованием лесных ресурсов, должна быть создана государственная компания, которая должна функционировать в рамках действующего правового поля Украины.
Назрела объективная необходимость разграничения функций управления лесами, контроля за состоянием лесопользования и создания лесной политики.
Выводы
Анализ национальной лесной политики дает основание утверждать об объективной необходимости принятия в Верховной Раде Украины закона, который бы определил цель, задачи, инструменты и принципы лесной политики, которые бы послужили развития лесного хозяйства Украины. Проект такого закона подготовлен группой ученых кафедры экономики и менеджмента лесных предприятий Украинского государственного лесотехнического университета (проф. Синякевич И.М., доц. Соловей И.П., ассистент Холявко В.З.) под названием "Национальная лесная политика.
